장용영은 정조를 숙위하기 위한 목적에서 창설되었다. 그러나 정조대 후반이 되면 점차 정조가 주도하는 의리로 탕평정국이 전개되면서 정조는 점차 장용영을 숙위 이외의 목적을 가진 군영으로 발전시켜 나갔다. 정조 17년 외영이 화성부에 창설되면서 내영은 숙위와 재정 중심의 군영으로, 외영은 현륭원과 화성을 방어하면서 사도세자 관련 사업을 담당하는 기구로 편제되었다. 장용영의 재정 운영은 왕실재정 중심의 궁부일체 논리를 확장하여 공사의 연장선에서 추진되었다. 회계부 등재가 대표적이다. 군제 운영은 화성부를 중심으로 오위제를 적용하여 고제를 복구한다는 명분과 함께 모곡 폐지와 보미 감두와 같은 인화책을 시행하였다. 그것은 결국 사도세자 사업을 관리하는 장용영의 성격에 공적 의미를 부여하는 시도라고 볼 수 있다.